黨的二十大提出，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市。去年，我國城鎮(zhèn)化率達到65.22%，城鎮(zhèn)化進入中后期階段，城市建設發(fā)展從以外延擴張為主逐步轉向以內(nèi)涵提升為主、從大規(guī)模的增量建設轉向存量更新和增量調(diào)整并重的新階段。開展城市更新行動，是解決各類城市病、改善群眾生活、提升城市品質(zhì)的重大舉措，也是堅持擴大內(nèi)需戰(zhàn)略、加快新舊動能轉換、融入新發(fā)展格局的重要“引擎”。
今年，政府工作報告中再次提出“實施城市更新行動”，要求促進區(qū)域優(yōu)勢互補、各展其長，鼓勵和吸引更多民間資本參與國家重大工程和補短板項目建設，激發(fā)民間投資活力。如何有序推進城市更新、建立以人為核心的城市品質(zhì)生活？會場內(nèi)外，代表委員就此問題展開熱議。
王玉志：有序推進城市更新行動
全國人大代表、山東省住房和城鄉(xiāng)建設廳廳長、九三學社中央委員王玉志表示：目前各地在推進城市更新中存在一些難點，包括：政策體系不健全，各地理解不統(tǒng)一；職能條塊分割，工作合力難形成；產(chǎn)權主體多元，項目實施難運作；收益預期掣肘，項目建設難融資等，需要進一步研究推動解決。
為此，王玉志建議：加強頂層設計，完善工作體系。建議國家層面研究出臺城市更新的指導意見，細化城市更新的范圍內(nèi)涵、目標任務、工作重點和保障措施等，嚴格城市更新底線要求，細化部門職責，做出整體性、框架性安排。將城市更新專項規(guī)劃納入國土空間法定專項規(guī)劃體系，做好城市更新片區(qū)（單元）、國土空間管控單元、控制性詳細規(guī)劃單元之間的有效銜接。制定城市更新標準、規(guī)范和設計規(guī)章，強化技術指導，逐步形成工作體系。同時，給予地方一定自主權，鼓勵支持地方根據(jù)各自實際，制定出臺具有地方特色的城市更新法規(guī)、政策，因城施策、分類推進，防止亂鋪攤子、千篇一律。
創(chuàng)新機制模式，破解難題困局。用好城市體檢成果。完善城市體檢制度，逐步形成分層級、多目標、有特色的體制指標體系，順暢體檢和更新之間關系，挖掘城市短板、問題的深層次原因，科學提出“藥方”對策。加強城市設計管理。通過立法等形式，將城市設計成果轉譯為地方公共管理語境下可操作的具體規(guī)程，提高城市設計法定地位，打通規(guī)劃建設和管控應用等上下游環(huán)節(jié)。培育更新實施主體。根據(jù)更新對象不同，靈活采用產(chǎn)權人自主更新、“政府+企業(yè)”“平臺公司+”“社會資本出資+政府采購”等多種實施模式。加強項目監(jiān)督管理。完善物業(yè)權利人、利害關系人參與城市更新規(guī)劃編制、方案制定等方面的制度，按規(guī)定執(zhí)行重大行政決策程序，主動接受監(jiān)督。
加強要素保障，推動項目落地。資金籌集方面，設立國家、省、市等城市更新專項資金，以防范政府債務風險為前提，通過財政補貼、貸款貼息等，加大對具有重大社會效益的城市更新項目補助。用地政策方面，完善土地供應方式，對特定類型城市更新項目土地允許采取劃撥方式、協(xié)議出讓等模式。探索建立項目用地前端一級開發(fā)、中端土地二級開發(fā)、后端產(chǎn)業(yè)導入及運營管理的聯(lián)動投資運作模式。在符合區(qū)域發(fā)展導向和相關規(guī)劃要求前提下，允許用地性質(zhì)的兼容和轉換。加強與城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策銜接，創(chuàng)新零星土地利用、土地使用權轉讓、容積率獎勵、使用年限等方面政策，實行正、負面清單管理。
周嵐：推動市場力量深度參與城市更新行動
九三學社中央常委，江蘇省政協(xié)副主席、江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設廳廳長周嵐認為，從當前各地實踐情況看，城市更新項目大多數(shù)還是以政府推動為主，市場力量參與不足，影響著城市更新行動實施的可持續(xù)性。
堵點主要集中在兩個方面：一是市場力量介入城市更新項目實施的難度較大。相較凈地出讓的房地產(chǎn)開發(fā)，城市更新項目往往實施周期長、盈利低，即期資金平衡難；同時城市更新項目要協(xié)調(diào)居民多樣訴求，對于大量與群眾的溝通工作， 市場主體難以獨立完成。二是地方政府推動城市更新工作受到制度約束。當前我國的土地、產(chǎn)權轉讓制度主要針對凈地出讓模式而設計；建筑的消防、日照、節(jié)能、抗震標準也是針對新建建筑而確定；而地區(qū)規(guī)劃主要是按照國土空間規(guī)劃、城市規(guī)劃的要求自上而下劃定，對于地區(qū)內(nèi)居民的復雜訴求、既有建筑的功能轉換和改擴建等更新需求考慮不夠充分，現(xiàn)行的制度規(guī)則不能適應建筑類型眾多、產(chǎn)權構成復雜、群眾需求多元的城市更新實踐要求。
對此，周嵐建議授權地方政府探索推動市場力量深度參與城市更新行動的可實施路徑。
一是授權地方政府率先開展綜合試點。城市更新行動內(nèi)容涉及面廣，需要自然資源和規(guī)劃、住房和城鄉(xiāng)建設、消防、財政、稅務等多部門聯(lián)動。在國家城市更新立法和其它上位政策出臺前，建議由國務院授權地方政府綜合試點，各地結合實際形成綜合試點方案報批后實施。通過綜合試點授權，支持地方政府制定適用于城市更新復雜情況下有利于激發(fā)市場活力和社會參與的土地、產(chǎn)權、規(guī)劃、建筑、消防、審批、資金等的破題路徑，為國家立法提供先行先試的可復制、可推廣經(jīng)驗的實踐基礎。
二是探索政府自上而下引導和市場自下而上參與的可操作路徑。具體操作中，地方政府需要詳細調(diào)查更新地區(qū)的群眾總體需求，按照自上而下規(guī)劃確定的地區(qū)公共設施配套、基礎設施改善、園林綠地公共空間等要求，形成地區(qū)的城市更新實施綱要，明確城市更新的目標任務和剛性要求；之后委托平臺公司聯(lián)合街道、社區(qū)等形成更新推動主體，與地區(qū)居民、產(chǎn)權人和愿意參與的市場主體詳細洽談溝通，形成務實可行的更新實施方案和詳細設計，通過更精準的功能定位、更合理的空間利用、更巧妙的創(chuàng)意設計為地區(qū)增值賦能。對于自下而上形成的更新實施方案，在征得地區(qū)居民和相關權利人同意后，可采用地方人大批準“關于某地區(qū)的城市更新實施方案的決議”形式，有效處理好創(chuàng)新突破與依法行政的關系。
三是鼓勵市場力量參與城市更新實施建設運營一體化。由于城市更新項目即期資金平衡難，建議支持參與更新的市場主體提高物業(yè)持有比例和期限、以長期運營收入平衡更新改造的投入，同時也推動開發(fā)主體轉變?yōu)楦碌貐^(qū)的長期運營商，在更新和運營過程中不斷響應居民和社會需求， 不斷優(yōu)化服務、完善功能、改善業(yè)態(tài)、提升活力，與所在社區(qū)、居民形成良性互動、共同成長的有機整體。
吳晨：打造可持續(xù)運營的完整社區(qū)
全國人大代表，北京市建筑設計研究院有限公司總建筑師、總規(guī)劃師，首鋼集團總建筑師吳晨認為，以完整社區(qū)為代表的城市更新并非傳統(tǒng)意義上的城市開發(fā)，而是在政府補貼與監(jiān)督管控下，企業(yè)兼顧一定社會使命，從運營管理著手，通過高質(zhì)量、高效率的資產(chǎn)管理，以滿足人民美好生活需求為核心，從“好房子”到“好街區(qū)”，實現(xiàn)可持續(xù)高質(zhì)量的城市更新。
他建議，加強頂層設計，建立協(xié)同工作機制，實現(xiàn)資金集成。從長效運營角度，要進一步拓寬社會資本參與途徑，比如研究出臺符合老舊小區(qū)改造業(yè)務的專項稅收政策、降低企業(yè)參與改造的稅收成本，以鼓勵社會資本積極參與老舊小區(qū)改造。此外，還應完善土地規(guī)劃管理措施，加快出臺規(guī)劃建設審批管理的實施細則；探索社區(qū)“投建管運”一體化模式，促進更新項目投入產(chǎn)出平衡等。
張志紅：加強城市更新頂層設計和制度保障
全國政協(xié)委員、廈門市副市長張志紅認為，當前，我國城市發(fā)展進入城市更新的重要時期，近幾年來，包含廈門在內(nèi)的不少城市相繼開展“三舊”改造、舊屋區(qū)改造等以“拆建”為主的工作，積極推動一系列以“修補”“提升”為主的城市更新實踐。在城市更新工作中，各地仍存在各部門工作職責不清晰、政策標準不完善、以政府投入為主的城市更新模式難以為繼等問題。對此，她建議要加強城市更新頂層設計和制度保障。希望能夠從國家層面推動城市更新的立法。進一步完善城市更新相關的金融、規(guī)章制度、標準等方面的一些政策體系，各個部門各個層級發(fā)揮自己的作用，推動城市更新能夠有序去發(fā)展。
陳建飚：規(guī)劃引領創(chuàng)新支撐
全國政協(xié)委員、廣東省建筑設計研究院有限公司黨委副書記陳建飚在前期認真調(diào)研的基礎上，向大會提交了《關于發(fā)揮規(guī)劃設計引領作用 推進高質(zhì)量城市更新發(fā)展的提案》。
在提案中，他指出在城市更新過程中，需要從開發(fā)思維向運營思維轉變，處理好居民的切身利益、投資建設方的經(jīng)濟利益和政府公共利益之間的關系，關鍵是要優(yōu)化工程建設組織模式，建議推行規(guī)劃設計一體化模式，以國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌，整合規(guī)劃、建筑、景觀、交通、市政等全專業(yè)，打破規(guī)劃設計各環(huán)節(jié)的分工界限，實現(xiàn)總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃有效銜接，以規(guī)劃設計的高協(xié)同性引領高質(zhì)量城市更新，以發(fā)展的視角引領傳統(tǒng)文化、空間功能、產(chǎn)業(yè)轉型要素，通過“設計+科技”融合的方式實現(xiàn)多維度優(yōu)化和效能提升。
高琳：城市更新應保留原有建筑、街巷肌理
全國政協(xié)委員、重慶市渝中區(qū)副區(qū)長高琳認為，目前在歷史文化街區(qū)保護工作中還存在以下幾種問題：一是認定標準相對單一。當前歷史文化保護實踐主要依托認定的歷史建筑和歷史文化街區(qū)，但其認定需符合歷史文化街區(qū)劃定的標準，這就導致大量有歷史文化價值的優(yōu)秀近現(xiàn)代建筑、工業(yè)遺產(chǎn)、地方城市肌理獨特的風貌片區(qū)沒有認定。二是改造成本較高。不論是從空間布局方面、房屋產(chǎn)權方面，還是建設強度方面、安全方面來看，更新改造成本都較高，更新工作協(xié)調(diào)難，更新改造后建筑規(guī)模僅有現(xiàn)狀的80%~90%，市場化運營壓力大。三是精細實施不足。街區(qū)產(chǎn)權多元，建設時序和實施主體不易統(tǒng)籌，業(yè)態(tài)規(guī)劃滯后于空間規(guī)劃和保護規(guī)劃，復原的小尺度風貌物業(yè)支撐功能性業(yè)態(tài)入駐困難。傳統(tǒng)建造工藝失傳、修繕施工人才緊缺，對歷史沿革、特色價值等缺乏挖掘提煉，盲目照抄照搬，風貌千篇一律。
針對以上問題，高琳建議，擴大保護認定范圍。在當前申報歷史文化街區(qū)基礎上，進一步加強對具有一定歷史文化價值城市資源的研究認定并出臺標準，鼓勵各地方積極申報劃定傳統(tǒng)風貌區(qū)，并給予配套支持政策，形成保護發(fā)展的氛圍，盡可能減少城市更新對歷史文化資源的破壞，讓這些不可再生的珍貴資源以另一種方式“活在當下”。
拓寬渠道加大政策支持力度。指導各地設立城市更新專項保護資金，對基礎設施完善、房屋修繕等進行專項補貼，減輕市場參與壓力；對納入國家層面劃定傳統(tǒng)風貌區(qū)的，加大中央專項資金支持力度；鼓勵各地對承擔歷史文化街區(qū)及傳統(tǒng)風貌區(qū)改造的單位給予補貼政策。
此外，她還建議完善機制提高精細建設水平，照歷史文化街區(qū)模式，出臺方案、消防等審查標準；研究團隊應增加產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會治理、投融資等專業(yè)組成，解決業(yè)態(tài)和實施方案兩層皮問題；科學確定建設模式。根據(jù)發(fā)展定位靈活選取政府投資、政府+市場、市場投資等建設模式；盡量保留原有建筑、街巷肌理、建筑材料，避免“假古董”現(xiàn)象，適當增加公共空間。加大保護工匠工藝技術傳承支持力度。
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